世界各國政府普遍重視小型農(nóng)田水利發(fā)展，許多國家都建立了一套適應(yīng)本國國情的小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理體系，包括投融資制度、運(yùn)行體制、水權(quán)交易、水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、用水戶參與機(jī)制等。國務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組的報(bào)告對該領(lǐng)域一些國家的做法、經(jīng)驗(yàn)及啟示進(jìn)行了簡要的梳理和總結(jié)。

國外小型農(nóng)田水利建設(shè)、管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒（１）

國研中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)  和管理機(jī)制研究”課題組

投資以政府為主導(dǎo)

政府承擔(dān)農(nóng)田水利投資主體責(zé)任?？v觀世界各國的水利投資情況，由于農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，其準(zhǔn)公益性的特點(diǎn)無法完全依靠市場滿足項(xiàng)目投資，而且水利項(xiàng)目投資大、收益期長，政府都在水利投資體系占主體地位。

在美國，農(nóng)業(yè)灌溉骨干工程、農(nóng)村供水工程一般是聯(lián)邦政府贈(zèng)款５０％，其余５０％由地方負(fù)責(zé)，地方負(fù)責(zé)部分通常是稅收支出或政府擔(dān)保優(yōu)惠貸款。對于落后地區(qū)，聯(lián)邦政府采取贈(zèng)款或零利率貸款的辦法予以資助。聯(lián)邦法律規(guī)定任何一個(gè)項(xiàng)目贈(zèng)款不得超過工程總投資的７５％，目前實(shí)際操作為５０％。灌溉工程的可行性研究、設(shè)計(jì)等技術(shù)方面的費(fèi)用，全部由聯(lián)邦政府支持。

日本的水利資金投資主體是中央政府、地方政府、農(nóng)民和項(xiàng)目業(yè)主，中央政府和地方政府僅對水利公益事業(yè)進(jìn)行大量投入，而非公益事業(yè)的水利項(xiàng)目則推向市場，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)擔(dān)，政府提供一定的補(bǔ)助。雖然操作原則如此，日本的水利資金投資仍是以中央和地方的資金占主導(dǎo)地位，并且水利投資在各類公益事業(yè)投資中一直處于首位。日本水資源開發(fā)公團(tuán)則主要依靠政府基金的長期貸款。

歐盟依據(jù)小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目的性質(zhì)給予不同力度的補(bǔ)貼，原則是公共產(chǎn)品性質(zhì)較強(qiáng)的項(xiàng)目給予的補(bǔ)貼力度也較大。最高補(bǔ)貼可達(dá)項(xiàng)目預(yù)算的８０％，私人性質(zhì)的節(jié)水和灌溉設(shè)備補(bǔ)貼率為２５％—４０％。

總體來看，農(nóng)田水利的投資模式普遍以政府為主，根據(jù)投資項(xiàng)目性質(zhì)廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，先劃清水利項(xiàng)目的責(zé)、權(quán)、利，再按責(zé)任和收益情況進(jìn)行投資分?jǐn)?。在明確了政府為投資主體的同時(shí)，逐級分?jǐn)傌?zé)任和投資義務(wù)。

各級政府明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任。許多國家在水利設(shè)施建設(shè)中采取明確投資主體和事權(quán)劃分的原則，在不同時(shí)期，選擇不同投資重點(diǎn)。

美國水利項(xiàng)目６０％以上投資來源于各級政府的財(cái)政資金投入。龐大的政府投資需要在各級政府間劃分水利事權(quán)，按照職責(zé)管轄范圍，逐級分解財(cái)政壓力。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)大河及跨州河流的治理，州級地方政府主要負(fù)責(zé)中小河流的治理。在防洪搶險(xiǎn)方面，洪水超過十年一遇的由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項(xiàng)目主要由各級政府撥款，水電、洪水項(xiàng)目則推向市場或按受益者分?jǐn)偼顿Y共同建設(shè)。按水利事權(quán)的劃分實(shí)施投資主體分?jǐn)偼顿Y。防洪工程主要是州政府負(fù)責(zé)。對較大項(xiàng)目，州政府可以游說眾、參議員通過國會(huì)批準(zhǔn)后取得資金保證，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)６５％，地方負(fù)擔(dān)３５％。根據(jù)防洪法案，陸軍工程師兵團(tuán)負(fù)責(zé)全國防洪工作。

印度憲法規(guī)定水資源開發(fā)利用和防洪主要由各邦負(fù)責(zé)，中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、技術(shù)咨詢和聯(lián)邦流域的開發(fā)，灌溉工程由聯(lián)邦規(guī)劃、施工和管理。小型工程由中央政府和地方政府投資ｌ／３，中央政府和地方政府各負(fù)擔(dān)一半。防洪工程由中央政府投資，不回收投資。而小型灌溉工程由中央政府和地方政府分別撥款總投資的ｌ／６左右，一般不需償還，對運(yùn)用噴灌和滴灌等節(jié)水類技術(shù)的小型項(xiàng)目，政府還給予２５％—５０％的補(bǔ)助。

日本河流也采取分級管理的辦法，對治河費(fèi)用及管理費(fèi)用的分擔(dān)有明確規(guī)定：根據(jù)河流的重要性及其影響大小等因素，  劃分等級。一級河流由國家主管部門管理，由建設(shè)大臣主管；其他河流由都道府縣首長管理。國家管理的河流所需建設(shè)、管理費(fèi)用，原則上由中央政府負(fù)擔(dān)，若屬地方要求項(xiàng)目，其費(fèi)用由中央負(fù)擔(dān)ｌ／３— ｌ／２。地方政府管理河流所需建設(shè)、管理費(fèi)用，原則上由地方政府負(fù)擔(dān)，根據(jù)需要可申請國家給予補(bǔ)貼。對于因?yàn)?zāi)損毀的公用設(shè)施，所在地方政府應(yīng)在災(zāi)后立即組織修復(fù)，不需立項(xiàng)申請，所需費(fèi)用按相關(guān)法律規(guī)定分?jǐn)?。灌溉排水設(shè)施建設(shè)可按其規(guī)模和技術(shù)上的難易程度分別由國家、都道府縣政府、市町村政府和土地改良區(qū)等進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)不同的建設(shè)項(xiàng)目主體，歸類為不同的項(xiàng)目，由國家實(shí)施的稱為“國營項(xiàng)目”，由都道府縣政府實(shí)施的稱為“都道府縣營項(xiàng)目”，由市町村政府和土地改良區(qū)等實(shí)施的則稱為“團(tuán)體營項(xiàng)目”。通常來說，受益農(nóng)田面積在３０００公頃以上時(shí)為國營項(xiàng)目，在３０００公頃以下、２００公頃以上為都道府縣營項(xiàng)目。

大多數(shù)國家由政府負(fù)責(zé)以流域或水系為單位制定水資源相關(guān)規(guī)劃，同時(shí)政府也負(fù)責(zé)編制各種專業(yè)規(guī)劃，例如防洪抗旱、灌溉、城鎮(zhèn)用水、地下水開發(fā)利用、水資源保護(hù)和水土保持等規(guī)劃。在英國，規(guī)劃根據(jù)目標(biāo)對象分為國家級、流域級、區(qū)域級和地方級，按照不同的級別由相對應(yīng)的政府部門負(fù)責(zé)。就審批程序來說，美國水資源相關(guān)規(guī)劃的審批需要報(bào)送的政府部門涉及水務(wù)、環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等部門，這些部門還會(huì)舉行公眾聽證會(huì)，參考顧問的意見和評論。雖然程序繁瑣，但是確保了水資源的規(guī)劃管理工作的民主性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

社會(huì)資本廣泛參與

普遍建立社會(huì)參與機(jī)制。許多國家利用一些水利工程具有供水、灌溉、發(fā)電、旅游、水土保持等多項(xiàng)效益的特點(diǎn)，吸引有關(guān)受益方參與投資和管理，投資者和管理者有權(quán)享受收益。社會(huì)參與機(jī)制仍以先明確劃分水利項(xiàng)目的公益性和非公益性特征為前提，非公益性的項(xiàng)目中政府補(bǔ)貼、貸款的比例低于公益性項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，給予社會(huì)力量參與水利建設(shè)更多的空間和機(jī)會(huì)，為項(xiàng)目建設(shè)單位融資提供便利渠道，將一部分財(cái)政資金通過市場貸給非公益性水利項(xiàng)目有償使用。

美國水利項(xiàng)目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會(huì)發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為２０年至３０年。對于有明顯經(jīng)濟(jì)效益的水利工程，開發(fā)機(jī)構(gòu)以向社會(huì)發(fā)行股票的形式和自籌的形式籌得部分水利資金。在美國的非公益性水利項(xiàng)目中，自籌的比例一般為２０％至４０％。此外，也允許社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人捐贈(zèng)。法國流域管理機(jī)構(gòu)將一些水利工程租賃給私營公司。這些做法都促進(jìn)了在水利項(xiàng)目中民間投資的比重不斷上升。目前，世界許多國家都積極鼓勵(lì)和倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府資金與民間資本協(xié)調(diào)使用，不僅可以緩解政府財(cái)政壓力，還可以發(fā)揮民間資本的競爭優(yōu)勢，達(dá)到降低投資風(fēng)險(xiǎn)、提高投資和運(yùn)營效率的目的。但是在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)方面還鮮有涉及，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體收益率不高、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長的特點(diǎn)有關(guān)，因此在制定相應(yīng)法律法規(guī)、采取鼓勵(lì)措施拓寬民間投資方式以及引導(dǎo)投資取得服務(wù)農(nóng)業(yè)和自身盈利雙豐收等方面還需要進(jìn)行一些積極的嘗試。

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